علاقة الأمم المتحدة بالعراق

لم تكن علاقة الأمم المتحدة بالعراق على مدى العقود الأربعة الماضية خالية من الاضطرابات على مختلف الصُعُد، لكن منذ العام 2003 عملت الأمم المتحدة بنحوٍ كبيرٍ على مساعدة هذه الدولة بإحلال السلام والأمن داخلياً وخارجياً؛ إذ خلال مدة دامت 13 عاماً -حقبة العقوبات الاقتصادية إثر حرب الكويت- عُدَّ العراق دولة منبوذة تهدد السلم والأمن الدولي، واليوم وبعد أن خرج من حرب مكلفة مع داعش، يقف العراق على مفترق طرق، وبات المجتمع الدولي والأمم المتحدة يحتاجان إلى إعادة النظر بالزاماتهما تجاه البلد من أجل تعزيز المكاسب الأخيرة. ولا بدَّ من إجراء تقييم نقدي لدور الأمم المتحدة في العراق لتحديد أفضل مسار للمضي قدماً، ومن المهم حين القيام بذلك أن ننظر إلى كيفية تطور دور الأمم المتحدة في العراق، وأن نأخذ بالحسبان أي أخطاء وأوجه قصور.

لقد كان العراق من الدول المؤسسة للأمم المتحدة، وانضم إليها لأول مرة في 21 كانون الأول 1945 كدولة عضو، وشغل صفة عضو غير دائم لمرتين في مجلس الأمن، وبدأت أولى برامج الأمم المتحدة في العراق في عام 1955، وكان الحدث الأساس الذي أدّى إلى تغيير علاقة العراق بالأمم المتحدة حينما غزا صدام حسين الكويت في عام 1990، إذ أصدر مجلس الأمن -بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة المخصص لأشد الانتهاكات الصارخة للنظام الدولي- عدة قرارات، منها: القرار 687 (1990) الذي أذن باستعمال القوة العسكرية ضد العراق، وعدَّه مسؤولاً “بموجب القانون الدولي عن أي خسائر مباشرة أو أضرار ناجمة عن غزو الكويت واحتلاله إياها”، فضلاً عن فرض عقوبات اقتصادية مشددة على العراق وحظره توريد الأسلحة.

وركّزت الأمم المتحدة في ثلاث مهامَ رئيسة على مدى 13 عاماً، هي: فرض عقوبات للحد من قدرة العراق على تطوير أسلحة الدمار الشامل، ونشر فرق الوكالة الدولية للطاقة الذرية لرصد برامج الأسلحة في البلد وتفتيشها، وإدارة برنامج النفط مقابل الغذاء.

وقد تحدَّدَ دور الأمم المتحدة في البدء بموجب القرار 1483 الذي صدر في 22 آيار 2003، وذلك في أعقاب الإطاحة بنظام صدام حسين، إذ حدَّدَ ذلك القرار الخطوط العريضة لإطار إنشاء بعثة سياسية من شأنها أن تؤدي دوراً رئيساً في دعم سلطة الائتلاف المؤقتة ومجلس الحكم العراقي للمساعدة في تمهيد الطريق للانتقال إلى حكومة عراقية منتخبة، وبموجب قرار 1500 صوّت مجلس الأمن في 14 آب 2003 على إنشاء بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة (UNAMI) إلى العراق رسميّاً، وتألفت البعثة -بقيادة الممثل الخاص للأمين العام للأمم المتحدة سيرجيو فييرا دي ميللو- من حوالي 650 موظفاً دولياً، وكان 300 شخص منهم متمركز في فندق القناة في بغداد. بيد أن نقطة التحول الرئيسة التي أثرّت في تدخل الأمم المتحدة في العراق حينما استهدفت شاحنة مفخخة فندق القناة؛ مما أسفرت عن مقتل 22 شخصاً كان من بينهم دي ميللو، وبعد شهر من الحادثة، استهدف تنظيم القاعدة في العراق الفندق مرة أخرى؛ مما أدّى إلى إجلاء معظم موظفي الأمم المتحدة. وعلى مدى السنوات الأربع التي تلت تلك الحوادث، فرضت الأمم المتحدة قيوداً شديدة على وجودها في العراق، وأُدِيرت برامجها المخصصة للعراق من البلدان المجاورة إلى حد كبير، وبناءً على طلب الحكومة العراقية جُدِدَت ولاية البعثة كل عام، إلّا أنها بقيت دون تغيير حتى آب 2007، حينما اتخذ قراراً مهماً بتوسيع نطاق الولاية إلى حد كبير على وفق القرار 1770 لعام (2007(.

وجاء هذا القرار محدداً للمسار المستقبلي للبعثة، مؤكداً دور الأمم المتحدة في “دعم جهود الشعب العراقي والحكومة العراقية في تعزيز مؤسسات الحكومة التمثيلية، وتعزيز الحوار السياسي والمصالحة الوطنية، وإشراك البلدان المجاورة، ومساعدة المجموعات المستضعفة، بما في ذلك اللاجئون والنازحون داخل البلاد، وتعزيز حماية حقوق الإنسان والإصلاح القضائي والقانوني.”

هناك جانبان رئيسان لعمل البعثة يتضمنان ما يأتي: دعم تنفيذ المبادرة المشتركة لعام 2007 التي تعرف باسم الاتفاق الدولي مع العراق(International Compact with Iraq) ، وتوفير “التنسيق الفعال بين الجهات المانحة لبرامج إعادة الإعمار والمساعدات المهمة من خلال الاعتماد على مرفق الصندوق الدولي لإعمار العراق .”(IRFFI)

وبعد مضي عشر سنوات، تبدو أولويات العراق اليوم مشابهة تماماً، إذ إن الدمار الناجم عن الحرب مع تنظيم داعش، والعجز المالي يشيران إلى أن البلاد تحتاج إلى تعبئة الجهود الجماعية للمجتمع الدولي من أجل إعادة بناء المحافظات المحررة وتلبية احتياجات الملايين من العراقيين الذين تضرروا من ذلك النزاع؛ وهنا ثمة دروس مهمة من تجارب العقد الماضي يمكن الاستفادة منها، ولاسيما فيما يخصُّ الفشل والنقص في تحقيق الأهداف الإنمائية المعلنة.

وكان من المفترض أن يكون اتفاق عام 2007 خطة وطنية تستمر لخمس سنوات بقيادة الحكومة العراقية، وتشترك في رئاستها الأمم المتحدة بدعم من البنك الدولي وصندوق النقد الدولي، لوضع البلاد على طريق السلام والحكم السليم، وتعزيز الاستدامة الاقتصادية. وكجزء من الاتفاق، تلتزم الحكومة بمجموعة شاملة من المعايير، وفي المقابل، ستوجه الأمم المتحدة المانحين الدوليين والمنظمات المتعددة الأطراف لتوفير الدعم اللازم لتيسير تنفيذ الاتفاق. وكان الهدف الأساسي للاتفاق هو “استعادة ثقة الشعب العراقي في الدولة، وقدرتها على حمايتهم، وتلبية احتياجاتهم الأساسية”، وبالمثل، سعى مرفق الصندوق الدولي لإعمار العراق (IRFFI) إلى استحداث آلية تُمكِّن المانحين الدوليين من أن يتعهدوا فيها بالأموال المخصصة للبرامج بما ينسجم مع أهداف وغايات الاتفاق. وفي إطار الآلية التي أنشأها مرفق الصندوق الدولي لإعمار العراق (IRFFI)، أُنشئ صندوقان: أحدهما تديره الأمم المتحدة، والآخر يديره البنك الدولي -الذي حصد أكثر من 1.84 مليار دولار من التبرعات بحلول عام 2008-، وبدأت هذه المساعي الطموحة بنحوٍ قوي ومندفع، إلّا إنها تراجعت بغضون 18 شهراً، وليس من قبيل المصادفة أن عودة الأمم المتحدة للعمل في العراق جاءت بعد وقت قصير من ازدياد عدد القوات الأمريكية في العراق(the Surge)  في كانون الثاني 2007؛ وبفضل شركائها العراقيين مهّد الهجوم الكبير لمكافحة الإرهاب الطريق أمام إيجاد بيئة أمنية معززة بنحوٍ ملحوظ بحلول صيف عام 2008. ولكن في هذه المرحلة، أصبح من الواضح أن الولايات المتحدة كانت تعتزم سحب عدد كبير من قواتها -ابتداءً من عام 2009 وبلغت ذروتها في انسحاب جميع القوات القتالية بحلول عام 2011-، ومع الانسحاب التدريجي للقوات الأمريكية، تراجع معها اهتمام المجتمع الدولي في البلاد كذلك.

 وبعد تحرير جميع الأراضي العراقية من سيطرة تنظيم داعش والانتهاء الرسمي للعمليات العسكرية، تمرُّ البلاد بمرحلة حرجة، ويتعيّن فيها على الحكومة والمجتمع الدولي إعادة تشكيل أولوياتهما؛ لضمان مواجهة المجموعة الآتية من التحديات. وعلى غرار اتفاق عام 2007، فإن نهج الأمم المتحدة القائم يسعى إلى تعبئة جهود المجتمع الدولي لدعم احتياجات العراق في حقبة ما بعد الحرب، ويدير برنامج الأمم المتحدة الإنمائي صندوقاً للمانحين يدعى مرفق التمويل لتحقيق الاستقرار (FFS) للإسراع من عملية عودة النازحين من خلال إعادة الخدمات الأساسية إلى المناطق المحررة، في حين ينظم البنك الدولي مؤتمراً استثمارياً في الكويت في شباط 2018 من شأنه أن يجذب كبرى الشركات للاستثمار في إعادة الإعمار، ولكن مع بدء انسحاب الأفراد العسكريين التابعين للتحالف الدولي، هنالك قلق من أن المجتمع الدولي قد يفقد اهتمامه مرة أخرى.

تتألف الأمم المتحدة في العراق من كيانين منفصلين، هما: بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق (UNAMI) التي تقدم تقاريرها إلى إدارة الشؤون السياسية في نيويورك، وفريق الأمم المتحدة القطري الذي يضم 20 وكالةً وصندوقاً وبرنامجاً تعمل في البلاد.

وحينما جدّد مجلس الأمن ولاية بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق في تموز 2017، تضمّن التجديد على شرط جديد ومهمّ يتعيّن فيه على الأمين العام إجراء تقييم خارجي مستقل لعمل الأمم المتحدة في العراق بحلول 15 تشرين الأول 2017، على أن يبحث التقييم في “الهيكل، والموظفين، والموارد، والأولويات، والمجالات التي تتمتع فيها بمزايا نسبية؛ من أجل ضمان تشكيل أنسب للبعثة (UNAMI) وفريق الأمم المتحدة القطري”، وتجدر الإشارة إلى عدم إجراء أي تقييم شامل لبعثة الأمم المتحدة في العراق من قبل. وقد قُدِم التقرير إلى مجلس الأمن في 15 تشرين الثاني في خطاب صدر عن الأمين العام، إذ ذكر فيها توصيات بإجراء تغييرات مهمة في كيفية وضع الاستراتيجيات الخاصة بالبعثة وطرق قياسها للنتائج؛ ويقترح إعادة لهيكلة الموارد والموظفين، ويحدد التقرير المبادئ التوجيهية التي ينبغي أن تحدد فيها البعثة أولوياتها.

ويقرُّ التقرير أن عدم فعالية العمليات يكمن داخل هيكل البعثة، وأن الانقسام بين بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق والفريق القطري يخلق توترات كبيرة، ويضاعف جهود العمل بصرف النظر عن الارتباك الذي يسببه هذا الانقسام للجهات العراقية المعنية، ومن الضروري اعتماد آلية تدمج عمل جميع الجهات الفاعلة في الأمم المتحدة؛ لضمان وحدة الهدف.

ويبيّن توزيع ميزانية عام 2017 الخاص لبعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق مقدار التخصيص من مجموع الميزانية للموظفين العاملين في تنفيذ ولاية البعثة الذي لا يبلغ سوى 20%، في حين أن 50% من الميزانية تنفق على الأمن وتكاليف دعم الموظفين؛ لذا هناك ثلاث خطوات على الأقل يمكن اتباعها لتقليل هذه التكاليف بحيث يمكن توجيه حصة أكبر من إنفاق الميزانية إلى المستفيدين العراقيين، وهذه الخطوات هي:

 الخطوة الأولى: يتعيّن على البعثة أن تقلل من اعتمادها على شركات الأمن الخاصة ووحدة الحراسة التابعة للأمم المتحدة، وأن تدمج قوات الأمن العراقية في هيكلها الأمني. ويمكن إجراء هذه التعديلات في ضوء مستويات التهديد المخفضة بنحوٍ كبير في جميع أنحاء البلد، إلّا أنّ هذه المقترحات غالباً ما تواجه مقاومة قوية من أفراد الأمن الحاليين ذوي المصالح الخاصة، ولكن يتعيّن على البعثة أن تأخذ في الحسبان الفرص الضائعة بسبب الموظفين غير المتنقلين، إذ إن الوصول المقيد إلى الجهات العراقية المعنية له تأثير مباشر على برامج الأمم المتحدة وتدخلاتها، فضلاً عن تصورها العام.

الخطوة الثانية: تحتاج البعثة إلى دمجِ مزيدٍ من المتخصصين، والمتدربين، والمتطوعين العراقيين المحليين في صفوفهم مع الحد من الاعتماد على موظفي الخدمة المدنية والخبراء الاستشاريين الدوليين المكلفين.

الخطوة الثالثة: يجب على الأمم المتحدة في العراق أن يغيّر مدة التحاق موظفيها بالعمل من أربعة أسابيع إلى ستة أسابيع، ولن يتضمن ذلك خفض التكاليف فحسب، بل سيعزز استمرارية العمل، ويقلل من ازدواجية الجهود.

ويصف التقرير أيضاً الثقة وحسن النية القائمين بين شعب العراق والأمم المتحدة، فالمؤلفون محقون في الإشارة إلى دور الأمم المتحدة الفريد كونه وسيطاً نزيهاً فلا يمكن لأي جهة فاعلة أخرى أن تفي بالتزاماتها كما تفعل الأمم المتحدة، إلا أن تلك الثقة تكون معرضة أحياناً للتدهور حينما تفشل الأمم المتحدة في إيصال أعمالها بوضوح إلى الجهات العراقية المعنية، وهناك مثالان يتبادران إلى الذهن بهذا الشأن: الأول: حينما طُعِن بالنتائج الأولية للانتخابات البرلمانية لعام 2010، حين فشل الفريق الانتخابي للأمم المتحدة، الذي عمل بنحوٍ وثيق مع المفوضية العليا المستقلة للانتخابات لإدارة عملية فرز الأصوات، في التخفيف من المخاوف بشأن الاختلافات التي أثارها المراقبون؛ الأمر الذي أثار الشكوك حول دور الأمم المتحدة في الانتخابات. ثانياً: أدّى إقامة “المؤتمر السني” سيّئ السمعة الذي استضافته قطر في أيلول 2015 إلى بثِّ الشعور بالقلق على نطاق واسع في العراق؛ لأنّه تبيّن أن ممثلين عن حزب البعث المحظور، ومختلف الجماعات الإرهابية شاركوا فيه أيضاً، وقد أدّى المبعوث الخاص للأمم المتحدة إلى العراق دوراً رئيساً في عمليات الوساطة في المؤتمر، وأن عدم تقديم تفسير علني بما كانت تقوم به بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق (UNAMI) في الدوحة تسبب بخلق توتر مع بغداد؛ نظراً لأن أي مساعدة تقدمها البعثة تكون بناءً على طلب الحكومة العراقية بنحوٍ خاصٍ.

ومع ذلك، هناك مؤشر يؤكد أن صورة الأمم المتحدة ما تزال إيجابية هو أن آية الله العظمى السيد علي السيستاني ما يزال يجتمع مع مسؤولي الأمم المتحدة في حين أنه رفض باستمرار عقد أي اجتماعات مع البعثات الدبلوماسية الأجنبية وحتى السياسيين العراقيين في السنوات الأخيرة. فضلاً عن أن الاستطلاع الذي أجراه مركز البيان مؤخراً على الصعيد الوطني أشار إلى أن نحو 43% من المشاركين في الاستطلاع يؤيدون استبدال المفوضية العليا المستقلة للانتخابات بوكالة تابعة للأمم المتحدة لتنظيم الانتخابات وإدارتها، وعلى الرغم من أن ذلك يتنافى مع الأحكام الدستورية، فإن هذه النتيجة تعكس درجة جيدة من الثقة في الأمم المتحدة لدى الجمهور العراقي.

إن زيادة المواءمة بين أهداف بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق (UNAMI) واحتياجات الشعب العراقي تعدُّ أيضاً مجالاً مهماً يستوجب التحسين، فكثيراً ما يكون هناك انعدام للتطابق بين الأولويات التي تحددها الأمم المتحدة (تترجم إلى برامج وصناديق) وتلك التي يتخذها واضعو السياسات العراقيون، ومن الأمثلة على ذلك: تحديد أولويات مسألة المصالحة الوطنية، إذ يوصي التقييم المستقل الذي كُلِّفت به الأمم المتحدة بوضع 6 أولويات استراتيجية لبعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق (UNAMI): (أ) منع نشوب الصراعات، ب) المصالحة الوطنية، (ج) تعزيز حقوق الإنسان، (د) حماية الأقليات، (ه) الحوكمة الرشيدة، (و) دعم السيادة العراقية وإعادة الدمج الإقليمي. وتتعارض هذه الاستراتيجيات مع الطاب الرسمي لوزارة الخارجية العراقية لتجديد ولاية بعثة الأمم المتحدة لتقديم المساعدة إلى العراق، التي تحدد مجالات دعمها بما يأتي: “إعادة إعمار المناطق المحررة، وضمان عودة النازحين، وتعزيز حقوق الإنسان، وتعزيز سيادة القانون، وتخطيط البرامج وتنفيذها، وبناء القدرات، والمصالحة الوطنية“. ولإيضاح هذه النقطة بقدر أكبر، فقد وجد الاستطلاع الذي أجراه مركز بيان أن 13% فقط من المشتركين في الاستطلاع في جميع أنحاء البلاد شعروا بأن المصالحة أو معالجة الطائفية يجب أن تكون الأولوية القصوى للمرشحين في انتخابات، مقارنة بـ 44% الذين أبدوا قلقهم بشأن الرفاه الاقتصادي والخدمات. ومن الطرق التي تمكّن الأمم المتحدة من سد هذه الفجوة الاستراتيجية هي زيادة التواصل مع الجهات المعنية من خلال الحلقات النقاشية المركزة، واستطلاعات الرأي العام لمعرفة المكان الذي تكون فيه الاحتياجات أكثر إلحاحاً، ولكي تكون وسيلة لقياس أداء الأمم المتحدة.

إن الهدف الرئيس للأمم المتحدة في العراق -كما أكدته قرارات مجلس الأمن الدولي المتعاقبة منذ عام 2003- هو توجيه العراق نحو مستقبل مستقر ومزدهر وديمقراطي، ويتمتع بحالة سلام مع جيرانه، وقد اتخذت الأمم المتحدة إجراءات قوية ضد العراق في عهد صدام حسين، كونه يشكل تهديداً للسلم والأمن الدوليين، أما في يومنا هذا، فهناك إدراك أكبر بأنَّ الاستثمار في إرساء السلم والأمن داخل العراق يحقّقُ عوائد إيجابية للمجتمع الدولي بأسره.

:المصادر

Elizabeth Sellwood. The Role of the United Nations in Middle East Conflict Prevention https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/AB1CF70D4A5E74A4492575EC0005FECA-Full_Report.pdf

UNSC Resolution 1500 (2003)

http://www.un.org/press/en/2003/sc7843.doc.htm

UNSC Resolution 1770 (2007)

http://www.un.org/press/en/2007/sc9095.doc.htm

UNSC Resolution 2390 (2017)

https://www.un.org/press/en/2017/sc13109.doc.htm

International Compact with Iraq: mid-year progress report

http://www.un.org/News/dh/infocus/iraq/mid_year_progress_rpt.pdf

Fact sheet on the International Compact with Iraq

http://www.un.org/press/en/2007/note6078.doc.htm

Letter dated 14 June 2017 from the Iraqi Minister of Foreign Affairs to the Secretary-General

https://digitallibrary.un.org/record/1290351/files/S_2017_518-EN.pdf

Letter dated 15 November 2017 by the UN Secretary-General on the independent external assessment of UNAMI

https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/N1739111.pdf

Al-Bayan Center, Voter Attitudes Towards the Next Round of Elections in Iraq https://www.bayancenter.org/en/2017/11/1290/